Portal für Politikwissenschaft

Dieser Artikel wurde veröffentlicht von: Logo
Portal für Politikwissenschaft
Osterstraße 124 | 20255  Hamburg 

Analyse

Meilenstein auf dem Weg wohin?
Das Weißbuch 2016 der Bundesregierung zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr: Kritik einer Methode

Die unter Verteidigungsminister Helmut Schmidt 1969 eingeführten Weißbücher zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr stellen das wichtigste sicherheitspolitische Dokument der Bundesregierung dar. Sie enthalten eine Analyse der Lage Deutschlands sowie seiner Verbündeter und vermitteln einen Ausblick auf die zukünftige Gestalt deutscher Sicherheitspolitik, insbesondere in Bezug auf das verteidigungspolitische Instrument Bundeswehr. Zwischen 1969 und 1979 sind zwölf Weißbücher erschienen. Zehn Jahre nach dem letzten Buch veröffentlichte die Bundesregierung erneut ein Weißbuch, das WB2016. Carsten Breuer und Christoph Schwarz zufolge wurden die ersten Reaktionen auf die Veröffentlichung am 13. Juli 2016 dem Prozess der Erstellung und dem Ergebnis dieses Dokumentes nicht gerecht, denn es sollte ein Meilenstein und kein Endpunkt sein. In den bisherigen Rezensionen seien die großen strategischen Linien, die das sicherheitspolitische Dachdokument der Bundesregierung abstecke, nicht ausreichend hervorgehoben worden: Erstmals werde sicherheitspolitische Flexibilität strategisch hergeleitet statt nur verkündet. Nun komme es darauf an, die Debatte fortzusetzen und an den Stellen nach Antworten zu suchen, an denen es Fragen aufwerfeI.

Zwischenzeitlich wurde es umfänglich diskutiert. Zahlreiche Analysten schließen sich der Meinung des Hauptverantwortlichen für den Prozess im Bundesministerium für Verteidigung, Carsten Breuer, anII: Das Dokument könne sich zum Impulsgeber entwickeln. Entscheidend sei nun, den Diskurs über die Konkretisierung der Leitlinien gemeinsam und möglichst konsensual fortzusetzen. Die Art und Weise, wie das Weißbuch entstanden ist und welche analytischen Schritte dabei unternommen wurden, haben in der bisherigen Debatte keine nennenswerte Rolle gespielt. Diese werden jedoch in einem Begleitbuch, das zum Weißbuchprozess veröffentlicht wurde, beschriebenIII. Dabei handelt es sich um
(1) die Analyse des eigenen Standpunktes, der Werte und InteressenIV,
(2) die Analyse der sicherheitspolitischen HerausforderungenV sowie
(3) die Formulierung der strategischen Prioritäten und HandlungsfelderVI.

Diese Logik wirft Fragen auf:
(1) Von den eigenen Werten und Interessen auszugehen birgt das Risiko, den Kontext, in dem agiert wird, pfadabhängig zu interpretieren.
(2) Neben Werten und Interessen müssten bei einer sicherheitspolitischen Nabelschau auch die zur Verfügung stehenden Instrumente betrachtet werden.
(3) Die Unterscheidung zwischen einer Analyse der eigenen Werte und Interessen sowie der Formulierung strategischer Prioritäten und Handlungsfelder ist nicht eindeutig.
(4). Es besteht die Gefahr, dass Schlussfolgerungen losgelöst vom Kontext und unabhängig von den zur Verfügung stehenden Mitteln getroffen werden könnten.

Den Ausgangspunkt strategisch informierter Grundsatzüberlegungen bildet üblicherweise eine Analyse des Kontextes, in dem agiert wird, und der möglichen Auswirkungen auf die eigene Position sowie eine Betrachtung der verfügbaren Mittel und Instrumente. Daran schließt sich ein strategischer Fragenkatalog an: Was lässt sich mit welchen Mitteln wie erreichen? Betrachtet man also die zugrunde gelegte strategische Logik des Weißbuches, so ergeben sich durchaus identifizierbare methodische Schwachstellen. In der Summe könnten sie dazu beigetragen haben, dass das WB2016 keine konkrete Aussage darüber enthält, was an der deutschen Sicherheitspolitik konkret neu ist oder zukünftig verändert werden soll.

Zwar beschreibt das Weißbuch die Charakteristika der neuen sicherheitspolitischen Realität als unübersichtlich, dynamisch und komplex und leitet daraus einen tiefgreifenden Wandel ab. Es wird jedoch nicht die Frage abgeleitet, ob Deutschland über die richtigen Entscheidungsprozesse und ausreichenden Mittel verfügt, um heute und in der Zukunft den sicherheitspolitischen Herausforderungen zu entsprechen. Diese war auch nicht in der zugrunde gelegten Analyselogik vorgesehen. Zum Teil wird auf Folgedokumente und -prozesse in den Einzelressorts verwiesen.

Gerade in Zeiten, in denen der sicherheitspolitische Wandel immer schneller und komplexer scheint, und ständig neue Anpassungsprozesse erforderlich sind, bedarf es eines regelmäßigen Innehaltens und Reflektierens, ob man sich noch auf dem richtigen Weg befindet, oder gar im Kreise gedreht hat. Die zentrale Frage in Deutschland lautet dabei, wer diese Rolle übernehmen kann, will oder darf. Andere Nationen, wie Großbritannien, die Niederlande oder Spanien, haben zwischenzeitlich ausgeklügelte Systeme für eine permanente, gesamtstaatliche strategische Risikoanalyse entwickeltVII. In Deutschland bleibt auch nach dem WB2016 unklar, wer, wann, unter welchen Umständen und auf Grundlage welcher gesamtstaatlichen Regelungen und Prozesse die strategische Risikobewertung vornimmt, die Umsetzung des geplanten Weges überprüft und Nachbesserungen einfordern kannVIII. Damit ist die Chance, eine Diskussion über die demokratische Legitimierung von Sicherheitspolitik und ihre strategische Kommunikation einzuleiten, vertan worden.

Über diese Schwachpunkte kann der vielzitierte Konsens der beteiligten Ressorts in der Lageeinschätzung nicht hinwegtäuschen. Vielmehr drängt sich der Eindruck auf, dass dieser Konsens ein Deckmantel dafür ist, dass in den entscheidenden Fragen, nämlich wie und mit welchen Mitteln Deutschland seine Sicherheitspolitik gestalten könnte und wer daran wie beteiligt ist, ein nie dagewesener Dissens herrschtIX.

Der Dissens im Harmoniemantel führt in der Konsequenz dazu, dass das Weißbuch und der vielbesprochene umfassende Entstehungsprozess das Problem der strategischen Beliebigkeit der deutschen Sicherheitspolitik nicht verringert, sondern eher zu verstärken droht. Statt ein Impulsgeber für den Dialog über sicherheitspolitische Alternativen zu sein, scheint es, als sei das Weißbuch der Versuch, ein alternativloses, fehlerfreies Papier zu präsentieren, das möglichst viel Unterstützenswertes und ebenso wenig Kritisierbares enthält. So wirkt der Umgang mit einer kleinen Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zum Weißbuchprozess und den damit verbundenen Überlegungen zur Rolle des sicherheitspolitischen Instrumentes Bundeswehr im Vergleich zu zivilen Instrumenten nicht gerade demokratisch-souverän und stellt die Ernsthaftigkeit der Forderung nach einer breiten sicherheitspolitischen Debatte in ZweifelX.

Welche Rolle die Berliner communauté strategique bei der Förderung von Flexibilität und Anpassungsfähigkeit spielen soll, kann und will, ist ebenfalls nicht Gegenstand der Debatte. Es fällt auf, dass weißbuchbezogene Veröffentlichungen vorab die Bedeutung eines inklusiven und transparenten Prozesses benennen und die Bedeutung des Konsenses bei der Entstehung sowie Implementierung unterstreichenXI. In der Bewertung ist dann zu lesen, dass es jetzt darauf ankomme, konkrete Folgevorschläge zu erarbeiten und dabei den Konsens über die Bedeutung des eingeschlagenen Weges möglichst nicht infrage zu stellenXII. Statt gute Ideen auf der Basis unabhängiger, ergebnisoffener wissenschaftlich fundierter Reflexion kritisch zu hinterfragen und herauszufordernXIII, könnten kritische Geister meinen, dass einige Berliner Thinktanks und Berater zunehmend in die Rolle politischer Kommunikations- und Eventagenturen schlüpfenXIV. Dabei handelt es sich sicherlich auch um Aufgaben, die sicherheitspolitischer und anderer Expertise bedürfenXV. Jedenfalls ist eine Diskussion, welche möglichen Auswirkungen eine Welt in Unordnung auf die Anforderungen an außen- und sicherheitspolitische Beratung hat oder was ihr Beitrag zu einem besseren Umgang mit strategischer Ambiguität sein könnte, nicht erkennbar. Flexibilität und strategisches Denken werden oft in einem Atemzug genannt.

Vielleicht wäre ein Anfang damit getan, strategisches Denken und Flexibilität als Methodik statt als Aufgabe und Pflicht, die per Dokument herleitbar ist, oder eine Eigenschaft, die von der hierarchischen Rolle oder der arbeitgebenden Institution ableitbar ist, zu verstehenXVI. Eine solche Methodik würde eine permanente, nüchterne Reflexion des Kontextes, der eigenen Position, des eingeschlagenen Weges und der zur Verfügung stehenden Mittel in den Mittelpunkt rückenXVII. So könnten Alternativen mit dem Ziel entwickelt und diskutiert werden, die Unsicherheit über die Zukunft einzugrenzen und das Risiko der Entstehung von Pfadabhängigkeiten, Dopplungen und blinder Flecken zu verringernXVIII. Sicher, dadurch wird keine unangenehme Überraschung verhindert oder ihr Eintrittsdatum vorausgesehen. Aber das Denken in Alternativen fördert die Fähigkeit, sich auf die Folgen des Eintritts von etwas Unvorhergesehenem schneller einzustellen und ressortübergreifende Zusammenarbeit zum mindset zu machen, statt zu einem Buzzwort in sicherheitspolitisch bekleideten Sonntagsreden.

Leider bieten weder das Weißbuch noch die meisten seiner Kommentatoren konkrete Anregungen dazu, wie diese Methodik in Regierungshandeln und den demokratischen Politikprozess übersetzt werden könnte.


I Breuer, Carsten / Schwarz, Christoph: Meilenstein, kein Endpunkt: Das Weißbuch als strategische Weichenstellung für deutsche Sicherheitspolitik, Internationale Politik 5, September/ Oktober 2016, 86-87, abrufbar unter: https://zeitschrift-ip.dgap.org/de/ip-die-zeitschrift/archiv/jahrgang-2016/september-oktober/meilenstein-kein-endpunkt.
II Der erste, sicherheitspolitische Teil des Weißbuchs wird seit der Einführung der Weißbücher für Sicherheitspolitik unter Helmut Schmidt federführend durch das Auswärtige Amt, in dessen Aufgabenspektrum Sicherheitspolitik fällt, erstellt. Interessanterweise finden sich keine vergleichbaren Stellungnahmen des Auswärtigen Amtes zum Weißbuch, während die Stellungnahmen des BMVgs sich nahezu ausschließlich auf den ersten, sicherheitspolitischen Teil konzentrieren.
III Bundesministerium der Verteidigung: Wege zum Weißbuch 2016 – Begleitbroschüre zum Entstehungsprozess des Weißbuches: http://bit.ly/2jN7hBQ, zuletzt abgerufen am 16.12.2016.
IV Weißbuch zur Sicherheitspolitik, 22-24.
V Ebd. 27-44.
VI Ebd. 47-52.
VII Giegerich, Bastian / Jonas, Alexandra: Auf der Suche nach best practice? Die Entstehung nationaler Sicherheitsstrategien im internationalen Vergleich, in: S+F, 3 2012, 30. Jahrgang, 129-183.
VIII Vgl. Hierzu: Giegerich, Bastian / Jonas, Alexandra: Auf der Suche nach best practice? Die Entstehung nationaler Sicherheitsstrategien im internationalen Vergleich, in: S+F, 3 2012, 30. Jahrgang, 129-183.
IX Dies ist nicht neu. Auf die Eignung des Begriffes Flexibilität als Ausrede wies schon Rolf Steinhaus hin, der an der Erstellung mehrerer Weißbücher beteiligt war, vgl.: Steinhaus, Rolf: Soldat Diplomat. U-Boot-Fahrer, Zimmermann, Journalist, Ministerberater: Erlebnisse und Reflexionen eines Offiziers der Kriegsgeneration, Koehler Verlag, 1983.
X Jungholt, Thorsten: Wie von der Leyen dem Bundestag Auskunft verweigert, in: Die Welt, 02.09.2015.
XI Linnenkamp, Hilmar / Moelling, Christian: Das Weißbuch zur Verteidigungspolitik, Innere Herausforderungen bestimmen in größerem Maße über die Möglichkeiten deutscher Verteidigungspolitik als das strategische Umfeld, SWP-Aktuell, 21. Februar 2015, abrufbar unter: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2015A21_lnk_mlg.pdf, zuletzt abgerufen am 16.12.2016.
XII Kaim, Markus / Linnenkamp, Hilmar: Das neue Weißbuch – Impulsgeber sicherheitspolitischer Verständigung? SWP-Aktuell, Oktober 2016, https://www.swp-berlin.org/publikation/das-neue-weissbuch-impulsgeber-sicherheitspolitischer-verstaendigung/.
XIII https://www.swp-berlin.org/ueber-uns/.
XIV Siehe hierzu auch die Plattform für Expertenmeinungen des Bundesministeriums der Verteidigung, http://bit.ly/2kLfhni, zuletzt abgerufen 16.12.2016.
XV Braml, Josef: Das Weißbuch – kein Buch der Weisen, DGAPstandpunkt 6, 12.10.2015, abrufbar unter: https://dgap.org/de/think-tank/publikationen/dgapstandpunkt/das-weissbuch-kein-buch-der-weisen, zuletzt abgerufen am 16.12.2016.
XVI Siehe Tetlock, Philip E. / Gardner, Daniel: Superforecasting: The Art and Science of Prediction, Crown Publishers, a division of Penguin Random, House LLC, New York, New York 2015; Tversky, Amos / Kahneman, Daniel: Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases, Science, Volume 185, No. 4157 (Sept 27, 1974), 1124-1131.
XVII Kissinger, Henry: Diplomacy, Simon & Schuster, 1994.
XVIII “The absence of alternatives clears the mind marvelously”, in: Kissinger, Henry: Man of the Year: They are Fated to Succeed, TIME Magazine, 02.01.1978.

Verfasst von:

Peter Eitel

Erschienen am:

30. Januar 2017

Das Weißbuch 2016 der Bundesregierung finden Sie hier



Aus der Annotierten Bibliografie

Fabian Forster / Sascha Vugrin / Leonard Wessendorff (Hrsg.)

Das Zeitalter der Einsatzarmee. Herausforderungen für Recht und Ethik

Berlin: BWV Berliner Wissenschafts-Verlag GmbH 2014 (Wissenschaft & Sicherheit 8); 280 S.; 32,- €; ISBN 978-3-8305-3380-1
Die Bundeswehr habe den „größten Wandel seit ihrem Bestehen“ durchlaufen und befinde sich derzeit, so schreiben Fabian Forster, Sascha Vugrin und Leonard Wessendorff, im „Zeitalter der Einsatzarmee“ (13). Welche rechtlichen und ethischen Herausforderungen sich daraus ergeben, wird in dem vom Bundesverband für Sicherheitspolitik an Hochschulen (BSV) herausgegebenen Sammelband in insgesamt 19 Beiträgen thematisiert. Behandelt werden dabei Fragen wie die Stellung von (bewaffneten)...weiterlesen


Imken Heitmann-Kroning

Deutsche Sicherheitspolitik zwischen "never alone" und "never again". Der Auslandseinsatz der Bundeswehr in Afghanistan

Opladen u. a.: Verlag Barbara Budrich 2015 (International and Security Studies 1); 318 S.; 39,90 €; ISBN 978-3-8474-0639-6
Diss. Münster; Begutachtung: S. B. Gareis, S. Feske. – Seit der Wiedervereinigung ist die Bundesrepublik an internationalen Militärmissionen im Ausland beteiligt. Imken Heitmann‑Kroning fragt nach deren außenpolitischen Kontexten und vertritt die These, dass sich die deutsche Sicherheitspolitik zwischen den von Hans Maull benannten Prinzipien „never alone“ und „never again“ bewegt. Diese beiden Leitlinien verwendet die Autorin als Kategorien für die Untersuchung ...weiterlesen

Suchen...