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Analyse

klein March for Europe Rom 25. Mrz 2017 3Föderalisten beim March for Europe, einer Demonstration anlässlich des 60. Jubiläums der Römischen Verträge, 25. März 2017, Rom - Bocca della Verità. Foto: Sabine Steppat

Fünf Szenarien zur Zukunft Europas
Das Weißbuch der Kommission lotet die Chancen der EU aus

Vorgeschichte

Schon seit Jahren befindet sich die Europäische Union im Krisenmodus.1 Die in der Gründungs- und Aufbauphase von EWG, EG und EU vorherrschende häufig emotional begründete Zustimmung zur europäischen Einigung kann heute keineswegs mehr vorausgesetzt werden. Die Ursachen hierfür sind vielfältig: Die Finanzkrise der Jahre 2008 folgende ist längst noch nicht in allen EU-Staaten überwunden, die wachsende Zahl von Asylbewerbern und Migranten aus den Krisengebieten Asiens und Afrikas stellen eine kaum zu bewältigende Herausforderung dar und das eher überraschende Ergebnis des britischen Referendums über den Austritt des Landes aus der EU bedeutet einen tiefgreifenden Einschnitt in die bisherige Einigungsgeschichte. Erstmals wird von der mit dem Vertrag von Lissabon geschaffenen Austrittsmöglichkeit nach Artikel 50 EU-Vertrag Gebrauch gemacht. All diese Herausforderungen gehen einher mit einem erkennbaren Vertrauensverlust der Bürgerinnen und Bürger zur Union wie auch zu anderen politischen Akteuren, ja zur Politik insgesamt.

Diese Entwicklungen sind auch vor dem Hintergrund des Erstarkens europafeindlicher und populistischer Parteien in vielen der Mitgliedstaaten zu sehen.2 Vor allem auch einige der erst spät hinzugekommenen mittel- und osteuropäischen Staaten wenden sich gegen europäische Weiterentwicklungen und zweifeln nach den vereinbarten Regeln gefasste Entscheidungen an. Als problematisch für das Funktionieren der EU erweist es sich vor allem, dass noch immer zahlreiche Entscheidungen von größerer Reichweite einstimmig getroffen werden müssen. Dies birgt die Gefahr der Blockade, und immer wieder wird zur Durchsetzung eigener Interessen mehr oder weniger offen mit dem Vetorecht gedroht. Vor allem die polnische Regierung setzte hier Akzente.

Auswege aus dieser verfahrenen Situation sind kaum in Sicht. Immer wieder wird von den handelnden Politikern darauf hingewiesen, Europa müsse das Vertrauen der Menschen (zurück)gewinnen. Notwendig sei ein neues Narrativ, doch ist es bisher nicht gelungen, die Fundamente einer glaubwürdigen europäischen Erzählung aufzuzeigen.3 Die anstehenden Verhandlungen über den EU-Austritt des Vereinigten Königreichs in Verbindung mit dem 60. Jahrestag der feierlichen Unterzeichnung der Römischen Verträge am 25. März 2017 in der italienischen Hauptstadt sind Anlass für eine Diskussion, wie es mit Europa und der Europäischen Union weitergehen soll.

Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker eröffnete im Vorfeld des Gipfels der Staats- und Regierungschefs der 27 verbleibenden EU-Staaten am 25. März 2017 in Rom die Debatte zur Zukunft Europas.4 Das hierzu vorgelegte „Weißbuch zur Zukunft Europas – Die EU der 27 im Jahre 2025 – Überlegungen und Szenarien” enthält eine kritische Analyse zum Zustand der EU. Die Kommission will die Zukunftsdebatte nicht dominieren. Vielmehr werden fünf Szenarien zur Zukunft Europas aufgezeigt. Bis zum Sommer wird es weitere Diskussionspapiere zur sozialen Dimension, Vertiefung der WWU, Globalisierung, europäischen Verteidigung und Zukunft der EU-Finanzen geben.

Ausgangslage

Im Weißbuch der Kommission wird auf die Bedeutung des vor allem in Italien bekannten europäischen Vordenkers Altiero Spinelli für den europäischen Einigungsprozess hingewiesen. Spinelli hatte bereits 1941 auf der italienischen Gefangeneninsel in sehr überzeugender Weise grundlegende Merkmale des künftigen Europas aufgezeigt.5

Zur Beschreibung der Ausgangslage der aktuellen Situation wird auf eine Reihe von Fakten verwiesen, die nach Auffassung der Kommission die Zukunft Europas im nächsten Jahrzehnt prägen werden.6 Hierzu gehören unter anderem der geringer werdende Anteil der EU an der Weltbevölkerung und am weltweiten BIP sowie die Überalterung der Menschen in der EU. Der Euro sei jetzt eine Weltwährung, und der EU-Binnenmarkt habe weltweit Bedeutung, doch gewännen andere Akteure erkennbar an Gewicht. Neue Technologien und die Automatisierung stellten eine Herausforderung dar, die neue Antworten erforderlich machten. Zugleich wird darauf verwiesen, dass Europa die gerechtesten Gesellschaften der Welt aufweise und in der Bekämpfung des Klimawandels führend sei. Allerdinge gebe es wachsende Bedrohungen und Sorgen um die Sicherheit der Grenzen. Die Veränderungen in der Welt und das Gefühl der Unsicherheit hätten zu einer wachsenden Unzufriedenheit mit der EU und der Politik insgesamt geführt. Die EU werde vielfach für Probleme verantwortlich gemacht und Erfolge von nationalen, regionalen und lokalen Akteuren reklamiert. Die Kluft zwischen Versprechen und Realität sei eine ständige Herausforderung.

Die fünf Szenarien

In dieser Ausgangslage geht es nach Auffassung der Kommission darum, ob man sich von den Ereignissen treiben lassen will oder die Zukunft gestalten möchte. Zur Strukturierung der Debatte werden fünf Szenarien vorgestellt, die Einblicke geben sollen, wie die EU im Jahr 2025 aussehen könnte. Dabei gehe es nicht um detaillierte Blaupausen, sondern um Denkanstöße. Rechtliche und institutionelle Auswirkungen seien bewusst ausgeklammert. Hierüber werde in einem zweiten Schritt entschieden, wenn man sich über die Ziele klar sei. Das Motto lautet also form follows function.
Entsprechend dieser Überlegungen werden die folgenden fünf Alternativen präsentiert:

Szenario 1: Weiter so wie bisher – Die EU27 konzentriert sich auf die Umsetzung ihrer positiven Reformagenda entsprechend den politischen Leitlinien der Kommission und der von allen 27 Mitgliedstaaten angenommenen Erklärung von Bratislava.

Szenario 2: Schwerpunkt Binnenmarkt – Die EU27 konzentriert sich wieder auf den Binnenmarkt, da die 27 Mitgliedstaaten in immer mehr Politikbereichen nicht in der Lage sind, eine gemeinsame Haltung zu finden.

Szenario 3: Wer mehr will, tut mehr – Die EU27 Union verfährt weiter wie bisher, gestattet jedoch interessierten Mitgliedstaaten, sich zusammenzutun, um in bestimmten Politikbereichen wie Verteidigung, innerer Sicherheit oder Sozialem gemeinsam voranzuschreiten. Es entstehen eine oder mehrere Koalitionen der Willigen.

Szenario 4: Weniger, aber effizienter – Die EU27 konzentriert sich darauf, in ausgewählten Bereichen rascher mehr Ergebnisse zu erzielen, und überlässt andere Tätigkeitsbereiche den Mitgliedstaaten.

Szenario 5: Viel mehr gemeinsames Handeln – Die Mitgliedstaaten beschließen, mehr Kompetenzen und Ressourcen zu teilen und Entscheidungen gemeinsam zu treffen. Auf EU-Ebene werden rascher Entscheidungen getroffen, die zügig umgesetzt werden.

Die Kommission weist selbst darauf hin, dass sich die Szenarien nicht gegenseitig ausschließen. Zum Teil gebe es Überschneidungen beziehungsweise die Möglichkeit der Kombination.

Einordnung

Der von der Kommission gewählte Ansatz überlässt bewusst den Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft die Entscheidung, wie es in Europa weitergehen soll. Sicherlich hätte Präsident Juncker auch eine eigene ehrgeizige Zukunftsvision vorlegen können. Dies hätte wohl der vertraglichen Rolle der Kommission als Initiativorgan und Hüterin der Verträge durchaus entsprochen. Doch wird die Kommission in der öffentlichen Wahrnehmung vielfach als (Mit-)Verursacherin der aktuellen Krise der EU gesehen, da sie im Verdacht von Zentralismus und Bürokratie steht. Was immer sie auch vorgeschlagen hätte, der Vorschlag wäre entweder als zu ehrgeizig oder aber als zu wenig ambitioniert kritisiert worden. Insofern ist die Präsentation mehrerer Szenarien durchaus klug gewählt. Der Ball liegt nunmehr im Feld der Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft, die eigene Präferenzen entwickeln müssen.

In der Darstellung wird das erste Szenario bereits durch die Wahl der Umschreibung mit Weiter so wie bisher erkennbar negativ konnotiert. In einer wie auch immer gearteten Krisensituation wird das Festhalten am bisherigen Kurs wohl kaum als erfolgversprechendes Rezept gelten können. In der Sache wird dieses Labelling allerdings dem damit umschriebenen Vorgehen kaum gerecht. Denn die bestehenden Verträge enthalten ein erhebliches Entwicklungspotenzial. Der Vertrag von Lissabon eröffnet das bisher kaum genutzte Instrument der flexiblen Zusammenarbeit. Der Verweis auf die „Reformagenda entsprechend den Politischen Leitlinien der Kommission und der von allen 27 Mitgliedstaaten angenommenen Erklärung von Bratislava“ belegt die durchaus vorhandenen positiven Entwicklungsmöglichkeiten. Auch der in diesem Szenario erwähnte Bericht der fünf Präsidenten enthält ambitionierte Vorschläge, die über ein bloßes Weiter so deutlich hinausgehen.7 Allerdings fehlt es bisher am politischen Willen zur Realisierung. Zudem wird angesichts des tief greifenden Vertrauensverlusts der EU – teilweise gegen besseres Wissen – ein auf einer Fortführung des eingeschlagenen Weges beruhendes Konzept kaum als zukunftsfähig angesehen.

Das im zweiten Szenario präferierte Binnenmarktkonzept als zentrale Aufgabe der EU dürfte vor allem für die Briten interessant gewesen sein, die jedoch im Gefolge der Brexit-Entscheidung gerade die EU verlassen. Möglicherweise werden sich einige osteuropäische EU-Staaten für diesen Ansatz interessieren, doch die EU ist bereits heute über diesen Aggregatzustand weit hinaus und für die Mehrzahl der Mitglieder wäre dieses Modell keinesfalls akzeptabel. Zudem erwarten gerade die osteuropäischen EU-Staaten in besonderem Maße Solidarität und finanzielle Unterstützung. Beides wäre in einem reinen Binnenmarktkonzept von untergeordneter Bedeutung.

Angesichts der Notwendigkeit von Fortschritten bei fehlender Zustimmung aller Beteiligten kommt Szenario 3 Koalition der Willigen besondere Aufmerksamkeit zu, da dieses auf den ersten Blick der Quadratur des Kreises gleicht. Bei entsprechendem politischem Willen könnte dieses Konzept auch im Rahmen von Szenario 1 verfolgt werden. Denn die Verträge bieten durchaus hinreichende Handlungsmöglichkeiten, die aber nur in sehr wenigen Fällen bisher genutzt worden sind: Das Europäische Patentamt, die Europäische Staatsanwaltschaft und die Finanztransaktionssteuer sind bisher wenig überzeugende Beispiele für diese Herangehensweise.

Der Unterschied zu Szenario 1 besteht also vor allem darin, die vorhandenen Handlungsmöglichkeiten in stärkerem Maße als bisher zu nutzen. Dieses Konzept birgt allerdings insofern erkennbare Risiken, als kein fester Kreis von Mitgliedstaaten – etwa die Mitglieder des Euroraums – vorangehen soll, sondern je nach Materie jeweils unterschiedliche Formationen, zum Beispiel im Verteidigungsbereich, bei der Terrorbekämpfung oder der Steuerpolitik. Damit rückt das Modell der variablen Geometrie oder gar das Europa à la carte in Reichweite, das die Gefahr der Entsolidarisierung in sich birgt. Jeder Beteiligte engagiert sich lediglich dort, wo er Vorteile sieht, ein Interessenausgleich wie bisher in Paketlösungen findet in einem solchen Modell nicht mehr statt.

Das vierte Modell würde eine Reduzierung der EU auf einige wenige Kernaufgaben bedeuten. Dort aber könnte die EU wirkungsvoll handeln, andere Aufgaben sollen wieder den Mitgliedstaaten überlassen werden. Allerdings ist kaum absehbar, wo neben dem Binnenmarkt derartige vorrangige Handlungsfelder – möglichst mit allen 27 Mitgliedern – zu identifizieren wären. Ob eine Vertiefung im Klima- und Umweltschutz beispielsweise von den mittel- und osteuropäischen EU-Staaten mitgetragen würde, ist mehr als fraglich. Auch würde es wohl schwer fallen, Bereiche zu definieren, die wieder von der Gemeinschaftsebene auf die nationale Ebene verlagert werden könnten.

Das in der Liste zuletzt genannte Modell, in dem alle EU-Staaten gemeinsam mehr auf der europäischen Ebene bündeln, liegt auf der Linie der 2005 gescheiterten europäischen Verfassung.8 Das Ziel der Schaffung eines europäischen Bundesstaates wäre sicherlich sowohl unter Demokratie- wie auch Effizienzgesichtspunkten zu begrüßen. Doch scheint ein derart weiteichender Vorstoß angesichts des Einstimmigkeitserfordernisses im Kreis der 27 und der Erfahrungen mit dem Europäischen Verfassungsvertrag auf absehbare Zeit wenig realistisch.

Reaktionen

Das Weißbuch der Kommission zur Zukunft der EU stieß im Europäischen Parlament, bei den Regierungen und auch in der interessierten Öffentlichkeit auf ein erhebliches Interesse. In der Sache waren die Stellungnahmen jedoch durchaus kontrovers.

Im Europäischen Parlament unterstützten vor allem Vertreter der Europäischen Volkspartei, dem Lager, dem auch Kommissionspräsident Juncker zuzurechnen ist, das Dokument und bezeichneten es als kluges Vorgehen und gute Grundlage für die weitere Diskussion, während sich Abgeordnete der Grünen ein ambitionierteres Vorgehen der Kommission etwa im Hinblick auf soziale wie Steuergerechtigkeit und beim Klimaschutz gewünscht hätten. Von liberaler Seite wurde kritisiert, das Weißbuch wirke wie ein Sammelsurium, in dem sich alle Mitgliedstaaten irgendwie wiederfinden sollten.9

Bei einem „Minigipfel“ in Versailles, zu dem Frankreichs Staatspräsident François Hollande die Regierungschefs der großen EU-Staaten Deutschland, Italien und Frankreich am 6. März eingeladen hatte, wurde eine Sympathie für Szenario 3 erkennbar. Hollande formulierte hierzu in der Abschlusskonferenz: „Ein Europa, das nur auf seinen gemeinsamen Markt oder seine gemeinsame Währung reduziert ist, das aber seine politische Dimension eher zurückfährt, wird tatsächlich ein rückschrittliches Europa sein. Der Status quo kann jedenfalls nicht die Lösung sein.“10 Als pragmatischer Ausweg zur Ermöglichung von Fortschritten wurde von den Regierungschefs der vier größten EU-Mitgliedstaaten ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten thematisiert.

Die Repräsentanten der osteuropäischen Staaten äußerten allerdings im Hinblick auf ein derartiges Vorgehen deutliche Vorbehalte, da sie ein Abkoppeln von weiteren Entwicklungen befürchteten. Daran konnte auch die Zusicherung, dass niemand ausgeschlossen würde, wenig ändern. Im Vorfeld des informellen Gipfels von Rom aus Anlass des 60. Jubiläums der Unterzeichnung der Römischen Verträge drohte Polens Regierungschefin Beata Szydło deshalb sogar mit einem Veto hinsichtlich der bei dieser Gelegenheit vorgesehenen „Erklärung zur Zukunft der EU“.11

Nur sehr mühsam konnte dieser Widerstand durch Abschwächungen im Text ausgeräumt werden. Die letztlich hierzu gewählte Formulierung lässt Interpretationsspielraum offen: „Wir werden die Europäische Union durch noch mehr Einheit und Solidarität untereinander und die Achtung gemeinsamer Regeln stärker und widerstandsfähiger machen. Einheit ist zugleich eine Notwendigkeit und unsere freie Entscheidung. Einzeln würden wir durch die globale Dynamik an den Rand gedrängt. Zusammenhalt gibt uns die beste Chance, auf diese Dynamik Einfluss zu nehmen und unsere gemeinsamen Interessen und Werte zu verteidigen. Wir werden gemeinsam – wenn nötig mit unterschiedlicher Gangart und Intensität – handeln, während wir uns in dieselbe Richtung bewegen, so wie wir es schon in der Vergangenheit getan haben; dies wird im Einklang mit den Verträgen geschehen und die Tür wird allen offen stehen, die sich später anschließen möchten. Unsere Union ist ungeteilt und unteilbar.“12 Die Zukunft wird zeigen, inwiefern der hier aufgezeigte Weg tatsächlich beschritten werden wird.

Bewertung

Die Debatte über das Weißbuch zur Zukunft Europas hat begonnen. Es ist kaum verwunderlich, dass sich das Interesse der an europäischen Fortschritten Interessierten angesichts einiger europafeindlicher EU-Regierungen derzeit auf das Szenario 3 Fortschritte im Kreis der Willigen konzentriert. Auf die Nachteile dieses Modells in der Ausprägung eines Europa der konzentrischen Kreise beziehungsweise eines Europa à la carte wurde bereits hingewiesen. Ein Interessenausgleich zwischen allen Beteiligten würde nicht stattfinden, die Bereitschaft zu Solidaritätsleistungen wäre kaum noch vorhanden.

Leider fehlt in den Szenarien der Kommission eine Variante, bei der die Euro-Staaten als Gruppe gemeinsam in noch zu definierenden Bereichen, etwa bei der Steuerung der Wirtschaft, bei gemeinsamen Steuern und bei einem nennenswerten EU-Budget auch mit sozialpolitischer Zielsetzung, vorangehen. Diese Variante wurde von der Kommission wohl wegen der Bedenken einiger Nicht-Euro-Staaten (vor allem Polens), abgehängt und ausgeschlossen zu werden, nicht in die Liste der Szenarien explizit aufgenommen. Es könnte jedoch durchaus als Unterfall von Szenario drei gesehen werden. Gerade hinsichtlich der Weiterentwicklung der Zusammenarbeit der Eurostaaten gibt es erheblichen Handlungsbedarf. Die Währungsunion muss dringend um die Wirtschaftsunion ergänzt werden, um ein Auseinanderbrechen des Währungszusammenschlusses zu verhindern.

Zur Vertiefung der Diskussion will die Kommission bis zum Sommer weitere Diskussionspapiere vorlegen. Möglicherweise ergeben sich daraus breitere Erkenntnisse darüber, wie Europa künftig gestaltet werden soll.


1 Siehe unter anderem Werner Weidenfeld / Wolfgang Wessels: Einleitung: die EU in Krisenzeiten, in: Europa von A bis Z, Baden-Baden 2016, S. 10-16.
2 Nicolai von Ondarza; Stiftung Wissenschaft und Politik – SWP – Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit (Hrsg.): EU-Skeptiker an der Macht: die Rolle integrationkritischer Parteien in EU-Parlament und nationalen Regierungen. Berlin, 2016 (SWP-Aktuell 23/2016), https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A23_orz.pdf.
3 Siehe: Debatte um den Brexit Das fehlende Narrativ zu "Europa", in Deutschlandradio Kultur vom 20. Juni 2016, http://www.deutschlandradiokultur.de/debatte-um-den-brexit-das-fehlende-narrativ-zu-europa.1005.de.html?dram:article_id=357637 (Zugriff am 31. März 2017).
4 Europäische Kommission: Weißbuch zur Zukunft Europas – Die EU der 27 im Jahre 2025 – Überlegungen und Szenarien, Brüssel 1. März 2017, im Internet verfügbar unter: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/weissbuch_zur_zukunft_europas_de.pdf (Zugriff am 30. März 2017).
5 Manifest von Ventotene, verfasst von Altiero Spinelli, Ernesto Rossi und Eugenio Colorni während ihrer Gefangenschaft auf der Insel Ventotene im Jahr 1941, im Internet verfügbar unter: http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/media/Basis/Geschichte/bis1950/Pdf/Manifest_Ventotene.pdf (zugriff am 30.3.2017).
6 Weißbuch, S. 4-12.
7 Der Bericht der fünf Präsidenten: Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden, im Internet verfügbar unter: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_de_0.pdf (Zugriff am 31. März 2017).
8 Siehe hierzu die Beiträge in: Olaf Leiße (Hrsg.): Die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Wiesbaden 2010.
9 Siehe die Berichterstattung der „ZEIT“ vom 1. März 2017, http://www.zeit.de/politik/ausland/2017-03/europaeische-union-jean-claude-juncker-brexit-weissbuch.
10 Zitiert nach „Tagesschau.de“ vom 6. März 2017: http://www.tagesschau.de/ausland/minigipfel-versailles-101.html (Zugriff am 31.3.2017).
11 “Polen will aus Protest Abschlusserklärung nicht mittragen”, in: Zeit-online vom 9. März 2017, in: http://www.zeit.de/politik/ausland/2017-03/eu-gipfel-polen-blockade-donald-tusk-beata-szydlo (Zugriff am 31. März 2017).
12 Erklärung der führenden Vertreter von 27 Mitgliedstaaten und des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments and der Europäischen Kommission, im Internet verfügbar unter: http://www.consilium.europa.eu/de/meetings/european-council/2017/03/25-rome-declaration_pdf/

 

Verfasst von:

Otto Schmuck

Erschienen am:

10. April 2017

Das Weißbuch der Europäischen Kommission 2017 zur Zukunft Europas:

Das Weibuch der Kommission 2017


Siehe auch die Hinweise auf Analysen ausgewählter Denkfabriken:

Ein Weg aus der Krise: das Europa der mehreren Geschwindigkeiten. Das Weißbuch der Europäischen Kommission


Zu weiteren Beiträgen des Themenschwerpunktes  Die Krise der Europäischen Union

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